General

Regular para liberar: límites antimonopólicos, reglas simétricas y contratos take-or-pay que aseguran el cumplimiento del corte, protegen al consumidor y devuelven la competencia al precio. Es la opción que alinea transparencia, inversión y ambiente.

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 21 de octubre de 2025

Sr. / Sra. Senador/a de la Nación

Su despacho.

REF: INFORME COMPARATIVO PROYECTOS REFORMA DE LA LEY 27.640

De mi consideración,

El presente informe desarrolla un análisis comparativo crítico y exhaustivo del (i) proyecto de ley de reforma de la Ley 27.640 de Biocombustibles, expediente S-1495/24, producto del un amplio acuerdo entre las nueve provincias de la Liga Bioenergética (“Liga”), Centro Azucarero Argentino, Cámara de Bioetanol de Maiz, Cámara Panamericana de Biocombustibles Avanzados (“CAPBA”), Cámara Santafecina de Energía Renovable (“CASFER”) y de la totalidad de las empresas elaboradoras de biocombustibles radicadas en las provincias de la Liga y (ii) la propuesta -sin carácter parlamentario- de la Secretaría de Energía de la Nación.

El informe evalúa la capacidad de cada propuesta para resolver los problemas críticos y estructurales del sector argentino de biocombustibles. Además, determina en qué medida cada proyecto se ajusta, o se aparta, de los fundamentos de la Ley de Bases.

Su objetivo primordial es contribuir de manera constructiva al debate legislativo sobre la reforma de la Ley 27.640, promoviendo la sanción de una normativa que permita al sector retomar una senda clara de crecimiento sostenible, basada en principios de transparencia operativa, competitividad de mercado y responsabilidad ambiental y económica.

Para complementar y profundizar en los datos y análisis presentados, se recomienda consultar el sitio web www.explorarg.com, que ofrece información estadística integral sobre el mercado de biodiesel (principales indicadores, ventas, cumplimiento de cupos, prima de compra de aceite, márgenes, unidades de producción, gestión de la Secretaría de Energía), el mercado interno de gas oil, medio ambiente y subsidios destinados a combustibles fósiles.

 Hilarión Del Olmo

Presidente - Explora S.A.

RESUMEN EJECUTIVO 

El análisis comparativo entre el Proyecto de la Liga y la Propuesta de la SE impulsado por la Secretaría de Energía revela dos concepciones opuestas sobre cómo organizar el mercado argentino de biocombustibles. La primera, la de la Liga, parte de un principio liberal en sentido genuino: promover la competencia abierta dentro de un marco normativo estable que impida los privilegios estructurales y garantice la igualdad de oportunidades entre actores con distinta integración vertical. La segunda, la de la Secretaría, se presenta como una apertura, pero en realidad es una clausura progresiva del mercado, un diseño regresivo que reduce el espacio productivo de las empresas no integradas hasta llevarlas a la extinción en un horizonte de seis años.

En el Proyecto de la Liga, la lógica de mercado se ordena a través de un sistema de licitaciones públicas únicas con precio adjudicado uniforme y tope en la paridad de importación, lo que elimina la discrecionalidad administrativa y permite que los precios reflejen la eficiencia de cada oferente. Las reglas de participación se completan con límites estrictos del 14 % por empresa y 14 % por grupo económico, que previenen la concentración y aseguran un reparto plural del mercado. Pero la verdadera innovación conceptual se encuentra en el artículo 13, donde se incorpora el principio de igualación del factor de utilización: un mecanismo por el cual el conjunto de empresas integradas (aquellas que elaboran biodiésel y producen materia prima) y el conjunto de empresas no integradas deben operar con el mismo grado de aprovechamiento de su capacidad instalada. Es decir, si el conjunto de integradas está utilizando el 70 % de su capacidad, el conjunto de no integradas debe alcanzar el mismo porcentaje. Este mecanismo no congela, sino que equilibra dinámicamente, garantizando que el crecimiento del mercado se distribuya de forma proporcional y evitando que el músculo industrial de los grupos integrados se traduzca en poder de exclusión.

La Propuesta de la SE, en cambio, adopta un enfoque radicalmente distinto. En lugar de equilibrar, segrega para reducir. Bajo el pretexto de organizar una “transición hacia la libre competencia”, establece en su artículo 37 un esquema que parte de un corte obligatorio total del 7,5 % en 2025, para luego aumentarlo hasta el 10 % en 2027, pero al mismo tiempo disminuye la participación del conjunto no integrado: del 7,5 % inicial pasa al 5 %, luego al 4 % y finalmente al 3 % en 2031. Paralelamente, el artículo 38, inciso c, dispone que esa participación no podrá superar el 3 % hasta 2029 ni el 2 % entre 2030 y 2031, y que la asignación se hará “según los volúmenes asignados conforme a la Ley 27.640”, es decir, bajo un régimen de prorrata histórica y con el universo cerrado de productores definido en 2021. En términos prácticos, esto significa que la Propuesta de la SE reinstala los candados de la 27.640, pero agravados por una pendiente descendente: las empresas no integradas quedan atrapadas en una cuota decreciente y sin posibilidad de expansión, aunque existan inversiones, capacidad o demanda suficiente. Es un diseño que no regula el crecimiento, sino que lo niega.

A la contracción del tramo regulado se suma otro elemento profundamente distorsivo: la habilitación del coprocesamiento como componente del corte obligatorio. Desde el artículo 16 y en el propio cuadro del artículo 37, la Secretaría autoriza que las refinadoras y mezcladoras computen combustibles coprocesados (es decir, hidrocarburos parcialmente “verdes” producidos dentro del circuito fósil) dentro del cumplimiento del mandato. Esta medida no solo erosiona la demanda de biodiésel genuino sino que traslada parte del negocio regulado al downstream petrolero, otorgando a las mismas empresas que ya concentran la mezcla una ventaja estructural frente a los productores de biocombustibles. En los hechos, el coprocesado actúa como una válvula de sustitución que desplaza a las empresas PyMES no integradas fuera del mercado obligatorio, bajo el argumento de modernizar la matriz.

Mientras el Proyecto de la Liga construye un marco de convivencia competitiva entre integrados, no integrados y petroleras, cada uno con su espacio, pero bajo reglas simétricas, la Propuesta de la SE formula un mercado de convivencia ficticia, donde la coexistencia dura lo que tarda el cronograma en reducir el espacio del segmento regulado. La comparación de ambos textos, artículo por artículo, permite observar con claridad que uno integra para liberar, mientras el otro reduce para controlar. Donde el Proyecto de la Liga  introduce reglas para evitar posiciones dominantes, la Secretaría legitima su consolidación bajo la apariencia de eficiencia. Donde el Proyecto de la Liga  busca un mercado abierto, la Secretaría diseña un corredor cada vez más angosto hasta desembocar en un oligopolio de hecho.

Desde la perspectiva liberal, la que reconoce en el precio un transmisor de información y no un instrumento de poder, la Propuesta de la SE es una contradicción en sus propios términos. Se presenta como “mercado libre”, pero sus artículos están atravesados por la lógica de la planificación administrativa. Fija techos, mantiene prorratas, delimita universos y traslada volúmenes entre compartimentos estancos. El resultado es la pérdida de soberanía de mercado: las decisiones de inversión, de ampliación o de eficiencia dejan de depender de la competencia y vuelven a depender de la burocracia. Por el contrario, el modelo del Proyecto de la Liga  conserva la autoridad pública solo para organizar las reglas del juego —licitaciones, auditorías societarias, publicación de resultados—, y devuelve a los agentes económicos la libertad de competir bajo igualdad de condiciones.

El contraste entre ambos proyectos no es teórico; puede verificarse empíricamente. Durante 2023 y 2024, el apartamiento sistemático de la Secretaría de Energía respecto de la fórmula de precio establecida en la Resolución 963/2023 generó un quebranto operativo masivo en las empresas no integradas, sin que ello implicara una baja en el precio al consumidor final. El gasoil en surtidor siguió aumentando, mientras las PyME absorbían pérdidas equivalentes a más de cincuenta y tres millones de dólares. Del mismo modo, YPF continuó vendiendo metanol al mercado interno a precios que duplicaban su paridad de exportación, encareciendo un insumo que representa hasta el 10 % del costo total de producción de biodiésel. La Propuesta de la SE no corrige estas distorsiones: las consolida. Al reducir la demanda obligatoria de biodiésel y sustituirla parcialmente por coprocesados, disminuye el poder de negociación de las empresas PyMES no integradas y refuerza el control del insumo por parte de los actores integrados. La supuesta “liberación” es, en realidad, una regresión hacia la dependencia.

En cambio, bajo el esquema del Proyecto de la Liga , la transparencia en la formación del precio, derivada de licitaciones públicas con límite en la paridad de importación, elimina la posibilidad de manipular el valor de referencia y de ejercer presiones por fuera de las reglas. Las empresas PyMES no integradas dejan de depender de decisiones arbitrarias y pasan a competir en base a eficiencia. Adicionalmente, el artículo 7 del Proyecto de la Liga  introduce contratos de tipo take-or-pay y deliver-or-pay que aseguran el cumplimiento efectivo del mandato de corte, corrigiendo uno de los principales problemas del régimen vigente: el incumplimiento sistemático por parte de las mezcladoras sin sanción económica. En este modelo, la disciplina del contrato sustituye al control burocrático.

La diferencia de espíritu entre ambos proyectos puede resumirse de la siguiente manera: el Proyecto de la Liga regula para liberar, mientras la Propuesta de la SE regula para restringir. En el primero, el Estado asume un rol de árbitro que garantiza transparencia, equidad y límites a la concentración; en el segundo, el Estado reaparece como actor discrecional que decide quién entra, quién crece y quién desaparece. El Proyecto de la Liga ordena el mercado bajo reglas generales y objetivas; la Propuesta de la SE lo reconstruye bajo criterios particulares y temporales. De allí que el efecto práctico de la Propuesta de la SE sea previsible: en un plazo de seis años, el segmento de elaboradores no integrados quedará reducido a una participación simbólica, absorbido por la negociación directa con las refinadoras o excluido del mercado. El propio texto legal anuncia su cronología de desaparición.

Desde una perspectiva económica, el factor de utilización introducido por la Liga es el único mecanismo que transforma la competencia potencial en competencia efectiva. Permite que los grupos con integración vertical sigan invirtiendo, pero evita que la diferencia de escala se convierta en monopolio. Es una fórmula simple pero profundamente racional: igualar la tasa de uso del capital entre conjuntos, en lugar de igualar el volumen adjudicado. Así, el crecimiento se distribuye de forma proporcional y se mantiene la diversidad productiva. La Propuesta de la SE, en cambio, confunde liberalización con desprotección: quita los límites pero mantiene los privilegios, un equilibrio imposible que termina consolidando la concentración que dice combatir.

Desde el punto de vista jurídico, la Propuesta de la SE, contradice la Ley de Bases, que consagra el principio de competencia abierta bajo reglas estables y no discriminatorias. Al remitir a la Ley 27.640, que cerró el universo de oferentes y congeló los cupos, el nuevo texto incumple el mandato de apertura y previsibilidad que la Ley de Bases exige para toda política sectorial. En otras palabras, no libera un mercado: perpetúa un privilegio.

En definitiva, el Proyecto de la Liga no impone: ordena. No restringe: equilibra. No crea privilegios: los disuelve bajo reglas comunes. La Propuesta de la SE, en cambio, es la continuidad administrativa de la 27.640 con un nuevo lenguaje. Su aparente modernización es una regresión: mantiene el universo cerrado y reduce el espacio de las empresas PyMES no integradas a una franja testimonial. Aun cuando se lo presente como una transición hacia el mercado libre, su estructura normativa demuestra lo contrario: es un proceso de contracción planificada, una “muerte anunciada” del tejido productivo no integrado.

Por todo lo expuesto, la conclusión es categórica. El Proyecto de la Liga Bioenergética es el único que cumple con los principios de competencia, transparencia y previsibilidad exigidos por la Ley de Bases y por la lógica económica moderna. El Proyecto de la Secretaría de Energía, por su parte, es incompatible con esos fundamentos: reinstala los defectos de la 27.640, distorsiona el mercado y condena a las PyME a la desaparición. No es una reforma, es un cierre ordenado.

El camino correcto para el país, si se aspira a un mercado verdaderamente libre, no es reducir actores, sino multiplicar oportunidades bajo reglas comunes.

La competencia necesita pluralidad, y la pluralidad solo existe cuando las normas no se escriben para quien ya domina el juego, sino para quienes aún tienen voluntad de jugarlo.

ANTECEDENTES         

Reforma de la Ley 27.640: fundamento y contexto

La reforma de la Ley 27.640 de Biocombustibles es necesaria a la luz de los problemas verificados desde su vigencia: (i) la reducción del corte obligatorio de biodiésel del 10% al 5% y, actualmente, al 7,5%; (ii) incumplimientos reiterados en la mezcla obligatoria (2.825.578 toneladas menos); y (iii) decisiones arbitrarias de la Autoridad de Aplicación (Secretaría de Energía) que han favorecido la concentración y generado asimetrías entre empresas integradas verticalmente y elaboradoras no integradas.

En febrero de 2024, las Comisiones de Legislación General, Presupuesto y Hacienda, y Asuntos Constitucionales de la Cámara de Diputados emitieron el dictamen de mayoría del proyecto de Ley de Bases. Su Sección IV incluía la reforma de la Ley 27.640 propuesta por el Poder Ejecutivo (“Dictamen de Comisión”). Ese proyecto fue retirado del recinto y volvió a tratarse en comisión en una versión menos amplia, que excluyó, entre otros puntos, la reforma de la Ley 27.640.

Las discusiones mantenidas durante el debate de la Ley de Bases precipitaron la conformación de la Liga Bioenergética de Provincias, ámbito en el que confluyeron actores públicos y privados de la cadena de biocombustibles. Sobre la base del Dictamen de Comisión se elaboró el Proyecto de la Liga Bioenergética, con acuerdo de las nueve provincias de la Liga, el Centro Azucarero Argentino, la Cámara de Bioetanol de Maíz, la Cámara Panamericana de Biocombustibles Avanzados (CAPBA), la Cámara Santafecina de Energía Renovable (CASFER) y las empresas elaboradoras radicadas en dichas provincias. En términos parlamentarios, el expediente S-1495/24 “Proyecto de ley que modifica su similar 27.640” fue girado a la Comisión de Minería, Energía y Combustibles; su tratamiento comenzó el 1 de octubre de 2025 y se halla en cuarto intermedio. En la reunión del 15 de octubre de 2025, el Subsecretario de Hidrocarburos, Ing. Federico Veller, se comprometió a remitir a los senadores una propuesta de la Secretaría de Energía sin estado parlamentario (“Propuesta de la SE”).

En síntesis

• Dictamen de Comisión (Ley de Bases, feb. 2024). Propone: aumentos progresivos del corte obligatorio; asignación de volúmenes mediante licitaciones públicas; topes a la concentración; reglas de inversión estables; y fortalecimiento de la supervisión de la Autoridad de Aplicación.

• Proyecto de la Liga (Expte. S-1495/24). Retoma y ordena los lineamientos del Dictamen de Comisión. Establece desregulación inmediata vía licitaciones transparentes; elimina barreras y restricciones discrecionales; asegura la participación equitativa de empresas integradas y no integradas; protege a PyMEs con reglas claras y contratos de abastecimiento con cláusulas take-or-pay y deliver-or-pay; fija un sendero de mezclas crecientes que converge a estándares internacionales; y resguarda la recaudación al excluir coprocesados de exenciones tributarias indebidas, a la vez que incentiva innovación y sostenibilidad.

• Propuesta de la SE (borrador no parlamentario). Introduce un período transitorio de seis años que limita a las no integradas a ofertar hasta el volumen que les haya fijado la Autoridad de Aplicación bajo la Ley 27.640; habilita importaciones y coprocesamiento para cumplir el corte; no corrige las asimetrías de competencia y tiende a consolidar la posición de actores con control de mezcla, logística y acceso a materia prima; incorpora restricciones que desalientan nuevas inversiones; establece un trato diferenciado para integradas en el abastecimiento del corte inicial; y refuerza la dependencia del segmento no integrado respecto de cupos preexistentes.

CAPÍTULO I.- ¿POR QUÉ ES NECESARIO MODIFICAR LA LEY 27.640? 

La actual Ley 27.640 ha exhibido falencias significativas en su aplicación, llevando a resultados que distan mucho de los principios de equidad, desarrollo y eficiencia energética que se pretendían alcanzar. A continuación, se detallan los problemas más críticos que se presentan bajo la ley vigente y que sustentan la necesidad urgente de su reforma.

1.              Reducción de la mezcla obligatoria

La Ley 27.640 redujo inicialmente el corte obligatorio de biodiesel del 10% a solo el 5% con la posibilidad de llevarlo a 3%. Actualmente el corte obligatorio de biodiesel es del 7,5% lo que mantiene el retroceso significativo en la política energética de Argentina.

Este cambio no solo disminuye la demanda de biocombustibles, socavando la estabilidad y crecimiento de este sector clave, sino que también va en contra de los compromisos ambientales del país de promover energías más limpias y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.

La medida tuvo un impacto directo en la viabilidad económica de las empresas no integradas que, a diferencia de las integradas, no cuentan con otras líneas de negocio que puedan compensar esta pérdida de demanda. Al disminuir la mezcla obligatoria, se ha limitado su mercado interno, afectando negativamente su competitividad y causó la quiebra de 3 empresas y el cambio de titularidad de otras 2 que no podían subsistir.

Además, esta reducción en la mezcla ha generado una incongruencia con las tendencias globales que se inclinan hacia una mayor incorporación de energías renovables en la matriz energética. En un momento en que el mundo busca alternativas más sostenibles, Argentina necesita una legislación que fomente la transición energética y no que la obstaculice.

2.              Incumplimiento de la Mezcla Obligatoria

La Secretaría de Energía, asignada como Autoridad de Aplicación, ha sido incapaz de cumplir con la mezcla obligatoria de biocombustibles, fallando en la integración de 2.825.578 toneladas de biodiesel al mercado. Este incumplimiento es equivalente a dos y medio años (2,5) de mezcla al 10%, lo que representa una negligencia considerable en la política energética del país y subraya la necesidad de una estructura regulatoria más eficaz.

3.              Actuación Inadecuada y Arbitrariedad de la Autoridad de Aplicación

La actuación de la Secretaría de Energía ha sido cuestionable, mostrando favoritismo hacia la industria petrolera y una gestión arbitraria que ha socavado la confianza en su rol como regulador. Este comportamiento pone en tela de juicio la justicia con la que se administra el sector y resalta la importancia de establecer mecanismos claros y justos en la regulación.

4.              Desigualdad en la Industria

Existe una marcada disparidad en la capacidad de producción entre empresas integradas y no integradas, donde las primeras cuentan con un promedio de 327.500 toneladas anuales frente a las 52.240 toneladas de las segundas. Esta diferencia de más de seis veces crea un campo de juego desequilibrado y fomenta la concentración de mercado, lo cual es contrario a los ideales de un mercado libre y competitivo.

5.              Efectos sobre las Empresas No Integradas

La legislación actual ha impuesto un límite artificial de 50.000 toneladas/año para la producción de biodiesel, restringiendo su potencial de crecimiento, limitando gravemente la capacidad de las empresas no integradas para competir, afectando su crecimiento y su acceso a las economías de escala. Estas limitaciones, manifestadas en resoluciones que establecen topes de producción, han restringido su desarrollo y su viabilidad económica.

6.              Ventajas Otorgadas a Empresas Integradas

El Estado no sólo es culpable de favorecer a las empresas integradas al haber impuesto sobre las empresas no integradas un límite artificial de 50.000 toneladas/año para la producción de biodiesel, restringiendo su potencial de crecimiento, sino al haberles otorgaron 2.040 millones de dólares en subsidios a través de derechos de exportación diferenciales que le permitió a las empresas integradas fortalecer aún más su posición dominante en el mercado. Este trato preferencial, unido a su capacidad de influir en los precios de la materia prima y del biodiesel, ha perjudicado la libre competencia y la igualdad de condiciones en el mercado.

7.              Desventajas en Exportaciones

Los acuerdos comerciales internacionales, especialmente con la Unión Europea, han creado un entorno en el que las empresas no integradas se encuentran en desventaja en cuanto a exportaciones, restringiendo sus oportunidades de crecimiento en mercados foráneos y su capacidad para competir en igualdad de condiciones.

8.              Limitaciones en la Comercialización

El sistema de asignación de cuotas y la comercialización de biocombustibles en moneda local, frente a una materia prima que se negocia en divisas, han presentado obstáculos significativos que añaden complejidad y riesgo al sector.

9.              Control de Materia Prima y Precios por Empresas Integradas

Las empresas integradas ejercen un control considerable sobre la materia prima y los precios, lo que les da una ventaja injusta sobre las empresas no integradas y puede llevar a prácticas de fijación de precios que perjudican la competencia leal. 

10.           Facultades y Responsabilidades de la Autoridad de Aplicación

La Ley 27.640 confiere a la Secretaría de Energía una amplia gama de facultades que deben ser ejercidas de manera más eficiente, transparente y equitativa para asegurar el desarrollo sostenible del sector.

11.           Ampliación de Facultades y Creación de Incertidumbre

La adición de facultades a la Secretaría de Energía ha aumentado la incertidumbre en el mercado, impactando negativamente en la estabilidad y previsibilidad del sector, lo que subraya la necesidad de una reforma legislativa que proporcione claridad y coherencia.

Estos 11. argumentos apoyan la necesidad de una reforma de la Ley 27.640 para crear un mercado más justo y competitivo en la industria de los biocombustibles en Argentina, permitiendo el crecimiento sostenible de todas las empresas involucradas, independientemente de su tamaño o grado de integración.

CAPÍTULO II.- COMPARACIÓN PROYECTO DE LA LIGA vs. PROPUESTA DE LA SE

I - CORTES OBLIGATORIOS: ENTRE LA EXPANSIÓN PLANIFICADA Y LA CONTRACCIÓN ENCUBIERTA

El punto de partida de toda política de biocombustibles es la definición de los cortes obligatorios. No se trata de un mero número técnico, sino del instrumento que traduce en demanda efectiva la política energética de un país. En este aspecto, el contraste entre el Proyecto de la Liga Bioenergética (“Proyecto de la Liga”) y la Propuesta de la Secretaría de Energía (“Propuesta de la SE”) es absoluto. El primero concibe los cortes como una trayectoria de crecimiento sostenido que acompaña el desarrollo tecnológico, la disponibilidad de materia prima y los compromisos ambientales; el segundo los trata como un espacio a administrar, sujeto a reducciones selectivas y excepciones arbitrarias.

El Proyecto de la Liga establece un cronograma claro, creciente y previsible. El biodiésel pasa del 7,5 % inicial a 15 %, y el bioetanol del 12 % al 15 %, con reglas precisas para que el aumento sea acompasado por licitaciones abiertas. De este modo, cada punto de mezcla adicional surge de la competencia entre oferentes y no de la decisión administrativa de una oficina. El cumplimiento de esos cortes está garantizado, además, por contratos de tipo take-or-pay y deliver-or-pay que imponen consecuencias económicas automáticas ante cualquier incumplimiento, reforzando la seguridad jurídica tanto del elaborador como del mezclador.

La Propuesta de la SE, en cambio, mantiene la ambigüedad que caracterizó a la Ley 27.640 y su normativa. Establece un 7,5 % de mezcla en los primeros dos años y promete un 10 % a partir de 2027, pero introduce al mismo tiempo una facultad de reducción por parte de la autoridad “en caso de problemas de calidad o abastecimiento”. Este tipo de cláusulas, funcionan como una válvula que permite postergar indefinidamente el cumplimiento de los cortes sin asumir responsabilidad política ni técnica. En nuestro país, la experiencia certifica que cada vez que la autoridad tuvo esa facultad, la utilizó, transformando la excepción en regla y el mandato en una recomendación. En los hechos, el cronograma de la Propuesta de la SE no proyecta crecimiento: lo condiciona.

Más grave aún es que ese aumento del corte total se combina con una reducción del corte correspondiente al segmento de empresas no integradas. Es decir, el país consumirá más biocombustible, pero una porción cada vez menor sería producida por las empresas PyMES no integradas. La Propuesta de la SE disfraza de expansión lo que en realidad es un traslado de participación desde las empresas PyMES no integradas hacia las empresas integradas y las petroleras. Lo que el Proyecto de la Liga propone como una política de industrialización federal, la Secretaría de Energía lo convierte en un mecanismo de concentración.

II - SEGMENTACIÓN Y ASIGNACIÓN DE VOLÚMENES: DOS MODOS DE ENTENDER LA EQUIDAD

La segmentación del mercado entre empresas integradas y no integradas ha sido históricamente el punto más delicado del régimen argentino de biocombustibles. Allí se define, de manera implícita, el reparto del poder económico dentro del sistema. El Proyecto de la Liga aborda esta cuestión con precisión quirúrgica y lo resuelve: no busca igualar empresas, sino equiparar condiciones de competencia. Para lograrlo introduce un mecanismo innovador basado en la igualación del factor de utilización de cada uno de los segmentos.

El texto es claro: para cada año calendario, la autoridad debe asegurar que el conjunto de empresas integradas y el conjunto de empresas no integradas alcancen el mismo grado de utilización de su capacidad instalada. Esta regla transforma la igualdad formal en igualdad económica. No se impide que los grupos integrados crezcan, pero se evita que su integración vertical y su acceso preferencial a la materia prima se conviertan en una ventaja perpetua. La competencia, en este diseño, se desplaza del tamaño al rendimiento.

La Propuesta de la SE adopta el camino inverso. Define, en su artículo 33, qué se entiende por empresa integrada y no integrada, pero utiliza esa clasificación no para equilibrar, sino para restringir. En lugar de asegurar un trato equitativo, congela a las no integradas en un mercado regulado decreciente: un 7,5 % inicial que se reduce al 5 %, luego al 4 % y finalmente al 3 %. Paradójicamente la Propuesta de la SE, que supone viene a desregular el mercado, ¡disminuye el volumen a licitar entre las empresas no integradas!: 4,5% para 2025/2026, 2% para 2027/2028 y 1% para 2029 al 2031 al tiempo que, prorrata según los volúmenes asignados conforme a la Ley 27.640, reparte la demanda equivalente al 3 % hasta 2029 y al 2 % en 2030-31.

Dicho de otro modo, la Propuesta de la SE no solo fija un techo a la participación de las empresas PyMES no integradas, sino que además disminuye la competencia y por si faltara más ata el techo a los cupos históricos de la 27.640, impidiendo cualquier incorporación de nuevos actores. Esto último, combinado con el límite al volumen a licitar fijado en 14% del toda anual licitado hace que sea MATEMATICAMENTE imposible para las empresas PyMEs no integradas abastecer el volumen correspondiente al conjunto de empresas no integradas. Por la burrada de quienes redactaron la propuesta, que copiaron cosas del Proyecto de la Liga sin tener la menor idea de lo que hacían. En el cuadro “Propuesta de la SE - Simulación” que sigue se muestra la incoherencia e inconsistencia de las reglas de la licitación que resultan en una cantidad imposible de ofertar por parte de las no integradas. No porque no tengan como, sino porque el que diseñó esta estructura, simplemente, ni pensó ni se tomó el mínimo trabajo de simular cuál sería el resultado de lo que escribió.

Propuesta de la SE - Simulación

La diferencia entre ambos modelos es estructural. El Proyecto de la Liga segrega para equilibrar: reconoce la heterogeneidad del mercado y la compensa mediante reglas objetivas. La Propuesta de la SE segrega para excluir: reconoce la heterogeneidad para legitimar la concentración. Uno transforma la segmentación en una herramienta de competencia; el otro la convierte en un instrumento de control. El resultado previsible es que, bajo la Propuesta de la SE, las empresas no integradas desaparecerán del mercado argentino siendo este dominado por los mismos actores que hoy concentran el negocio de la mezcla y la refinación. No habría integración, sino sustitución.

En el siguiente cuadro Proyecto de la Liga – Simulación se observa que todas las condiciones que el proyecto exige se cumplen: (i) igual grado de utilización para el segmento integrado y no integrado, (ii) límite de participación por empresa o grupo económico dentro del mercado local, (iii) máximo grado de utilización por empresa, (iv) valor mínimo de disponibilidad de oferta para cada segmento.

Proyecto de la Liga - Simulación

III - PRECIOS Y TRANSPARENCIA: ENTRE LA LICITACIÓN Y LA OPACIDAD

La manera en que se forma el precio del biodiésel no es un detalle técnico: es la frontera entre el mercado y el privilegio. En este punto, los dos proyectos representan filosofías económicas opuestas. El de la Liga consagra un sistema de licitaciones públicas, abiertas e independientes, donde el precio final es el resultado de la competencia entre oferentes y no de una fórmula administrativa. La autoridad no fija el precio: lo organiza. Las licitaciones se realizan bajo reglas uniformes, con un precio único adjudicado (el de la última tonelada adjudicada) y un tope en la paridad de importación, que asegura que el valor local no supere el costo de importar un combustible equivalente. De este modo, el mercado se disciplina por la eficiencia y el Estado cumple su rol de garante de transparencia.

La Propuesta de la SE toma la figura de la licitación, pero la vacía de contenido. Solo una parte del volumen total se adjudica bajo ese mecanismo; el resto se traslada a un sistema de “negociación privada” entre productores y mezcladoras “en condiciones de mercado”. En teoría, esto suena como una liberalización. En la práctica, significa que las empresas PyMES no integradas deberán negociar con un oligopsonio formado por tres grandes petroleras. No existe aquí mercado libre, sino dependencia contractual. La autoridad, en lugar de desaparecer, cambia de posición: deja de fijar precios para permitir que lo hagan los compradores dominantes. La discrecionalidad estatal se convierte en discrecionalidad privada, y la opacidad se mantiene intacta.

La diferencia se amplía cuando se observa la relación entre el precio del biodiésel y el precio del gasoil. En los años 2023-2024, la Secretaría de Energía intervino los precios del biodiésel, publicando valores muy por debajo de los que resultaban de la fórmula vigente, bajo el argumento de evitar la inflación. Esa decisión provocó pérdidas millonarias a las empresas PyMES no integradas sin reducir el precio final del combustible en surtidor. El mercado demostró así que el problema no era el precio del biodiésel, sino la manipulación arbitraria.

El Proyecto de la Liga elimina de raíz esa posibilidad al someter el precio a una licitación pública. En su modelo, no hay espacio para interpretaciones: el precio surge de la competencia, es el mismo para todos y se publica.

IV - PARTICIPACIÓN DE PETROLERAS Y COPROCESADO: EL RIESGO DE LA SUSTITUCIÓN ENCUBIERTA

Uno de los aspectos más sensibles de la discusión actual es la participación de las petroleras en el cumplimiento del mandato de corte. La cuestión no es ideológica, sino económica: ¿pueden los mismos actores que procesan y mezclan combustibles fósiles producir también los biocombustibles que los reemplazan sin distorsionar el mercado?

El Proyecto de la Liga responde afirmativamente, pero con límites precisos. Permite la participación de las petroleras solo sobre los volúmenes excedentes al 15 % para biodiésel y al 12 % para bioetanol, y aun así con un máximo del 50 % de ese excedente. La intervención se circunscribe al margen y no al núcleo del mercado. De este modo, se reconoce la capacidad logística del sector petrolero, pero se preserva el espacio productivo de los elaboradores de biocombustibles.

La Propuesta SE-2025 elimina esa frontera. Desde su artículo 16 y en el cuadro operativo del artículo 37, habilita a las refinadoras a computar como cumplimiento del corte los coprocesados, es decir, combustibles parcialmente renovables producidos dentro del circuito fósil. Este mecanismo, aparentemente técnico, tiene consecuencias devastadoras: cada punto porcentual de coprocesado que se computa al corte es un punto que deja de demandarse al biodiésel genuino. Así, mientras el discurso oficial celebra la “transición energética”, la norma práctica reduce la participación del biocombustible real y refuerza la dependencia del complejo fósil. Es la paradoja del verde administrado: se finge innovación para perpetuar el statu quo.

El coprocesado no debe considerarse parte del mandato obligatorio. Si el Estado desea fomentarlo, puede hacerlo mediante mandatos exclusivos, fuera del esquema de mezcla. Incluirlo dentro del mandato de biodiesel implica falsear las cifras de participación renovable y desvirtuar la política ambiental. En los hechos, la Propuesta SE-2025 transforma una política de sustitución de importaciones en una política de sustitución de competidores. Las petroleras no entran para competir, sino para absorber. En efecto, aún con igual tratamiento impositivo que el otorgado al biodiesel, el coprocesado no resulta en una alternativa para sustituir al gas oil fósil importado: su costo de producción -superior al costo de producir biodiesel- lo impide. La única manera de hacer viable su producción es si se autoriza su uso en reemplazo del biodiesel.

El Proyecto de la Liga, por el contrario, establece reglas claras de coexistencia: integra a las petroleras dentro de un sistema de competencia controlada, las obliga a licitar en igualdad de condiciones y les impide acaparar el mercado. Su modelo parte de una premisa simple: el que quiera vender biocombustible, que lo haga bajo las mismas reglas que todos los demás.

V - EFECTOS SOBRE EL BLOQUE NO INTEGRADO: LA PENDIENTE DE LA DESAPARICIÓN

El impacto de la Propuesta SE-2025 sobre el conjunto de empresas no integradas puede medirse casi con precisión matemática. Según su propio texto, la participación de ese grupo caerá del 7,5 % en 2025 al 3 % en 2031 y 0% en adelante. En el mismo período, el cómputo de coprocesados aumentará del 0 % al 3 %. En términos netos, la porción de mercado reservada al biodiésel genuino elaborado por las empresas PyMES no integradas se reducirá a menos de la mitad en un periodo de seis años para desaparecer a partir del séptimo, mientras la participación de los combustibles coprocesados, controlados por las refinadoras, crecerá proporcionalmente. Lo que el cuadro del artículo 37 llama “transición ordenada” es, en realidad, una sustitución planificada y la crónica de una muerte anunciada.

El resultado de ese proceso es la pérdida de escala de las empresas PyMES no integradas, el cierre progresivo de instalaciones y la concentración de la oferta en pocas manos. Los efectos colaterales son previsibles: caída del empleo industrial en provincias productoras y reducción de la base impositiva regional. Todo ello sin beneficio alguno para el consumidor.

El Proyecto de la Liga propone exactamente lo contrario. Al garantizar la igualación del factor de utilización, asegura que tanto los integrados como los no integrados crezcan al mismo ritmo, manteniendo viva la competencia y la diversidad de actores. El sistema de licitaciones públicas, además, permite que nuevas empresas se incorporen al mercado, ampliando la base productiva y mejorando la eficiencia global. En este sentido, el modelo del Proyecto de la Liga no es solo una defensa de las empresas PyMES no integradas: es una defensa del mercado como institución.

La Propuesta SE-2025, en cambio, no solo no corrige las distorsiones existentes, sino que las profundiza. Al vincular el tramo regulado con la Ley 27.640, perpetúa un mecanismo que congeló el universo de empresas habilitadas en 2021. La prorrata histórica se transforma así en una herencia legal. Ninguna empresa nueva podrá ingresar, por más eficiente o innovadora que sea.

El mercado no se regula: se clausura.

VI - MARCO LEGAL Y CORRESPONDENCIA CON LA REFORMA DE LA LEY 27.640

Desde el punto de vista jurídico, la comparación es todavía más contundente. La Ley 27.640 estableció en su artículo 11 que el abastecimiento del corte obligatorio estaría a cargo de empresas no exportadoras, con asignación “a prorrata” de las capacidades habilitadas y con un límite de producción anual de 50.000 toneladas por planta. Además, cerró la posibilidad de incorporar nuevos actores mientras existiera capacidad disponible dentro del universo existente. Este esquema, que en su momento se justificó como una transición, terminó convirtiéndose en un sistema de privilegios perpetuos. El Proyecto de la Liga corrige este error estructural reemplazando completamente la arquitectura del artículo 11 por un sistema de licitaciones públicas, límites de participación y segmentación equilibrada por conjuntos.

La Propuesta de la SE, en cambio, no reforma la 27.640: la revalida. Al remitir expresamente a su régimen en el artículo 38, inciso c, vuelve a colocar a las empresas PyME no integradas bajo las mismas reglas que las inmovilizaron durante años. La autoridad podrá licitar, sí, pero solo para distribuir entre quienes ya estaban dentro. El texto no abre el mercado, lo congela con otro nombre. Se trata, por tanto, de una contradicción normativa: una ley nueva que reafirma la lógica de la ley anterior, pero agregando además un sendero descendente de participación.

El Proyecto de la Liga, en cambio, no apela a fórmulas administrativas ni a cupos históricos. Propone un sistema regulatorio moderno, compatible con los principios de la Ley de Bases, que define un Estado juez y un mercado donde la competencia reemplace a la arbitrariedad. Es un modelo que respeta la jerarquía normativa: la nueva ley corrige las deficiencias de la anterior y no las perpetua.

CAPÍTULO III.- LOS PROYECTOS EVALUADOS EN FUNCIÓN A LA SOLUCION PROPUESTA DE LOS PROBLEMAS CRÍTICOS DEL SECTOR

El análisis se estructura en función de los 11 problemas críticos (ver CAPÍTULO I.- ¿POR QUÉ ES NECESARIO MODIFICAR LA LEY 27.640?)   identificados en el sector de biocombustibles. Cada proyecto es evaluado según su capacidad para abordar y resolver dichos problemas, considerando aspectos técnicos, económicos, regulatorios y competitivos. Este enfoque permite identificar cuál de las propuestas contribuye de manera más efectiva al desarrollo sostenible y equitativo del mercado de biocombustibles.

El resultado del análisis se presenta en un cuadro con tres columnas (salvo en el análisis del Dictamen de Comisión que tiene cuatro debido a la numeración de los artículos y su referencia a la ley 27.640) a saber:

Problema Identificado

¿Cómo lo Aborda el Proyecto de XXXXX?

Razón por la que resuelve (en verde) o no resuelve (en rojo) los problemas críticos del sector

I.- PROYECTO DE LA LIGA

CONCLUSIÓN

El Proyecto de la Liga aborda eficazmente cada uno de los problemas identificados en la Ley 27.640. Al implementar licitaciones públicas, transparentes y equitativas, limita las ventajas de las empresas integradas, fomenta la participación de empresas más pequeñas y garantiza el cumplimiento de los cortes obligatorios. Este enfoque no solo promueve la sostenibilidad ambiental y económica, sino que también fortalece la competencia y la transparencia, alineándose con los principios de la Ley Bases y del libre mercado.

II – PROPUESTA SE

CONCLUSIÓN

La Propuesta SE aborda algunos de los problemas identificados en la Ley 27.640, pero no los resuelve de manera efectiva. Favorece a las empresas integradas y a las empresas petroleras y perpetua desigualdades estructurales, impidiendo el desarrollo de un mercado competitivo y equitativo. La falta de transparencia en los precios y el aumento sustancial del poder discrecional de la Autoridad de Aplicación, agravan la incertidumbre regulatoria, en oposición a los fundamentos de la Ley Bases y a los principios del liberalismo económico.

CAPÍTULO IV.- ¿CÓMO FAVORECE LA PROPUESTA SE A LAS PETROLERAS Y EMPRESAS INTEGRADAS?

Autorización/ventana de entrada y expansión para petroleras (mezcladoras y refinadoras)

Art. 8–10: define sujetos activos y habilita elaboración, comercialización y mezcla para todo inscripto (mezcladores = petroleras).

Art. 14: el abastecimiento para el corte obligatorio “será negociado libremente por las partes”.

Art. 16: si el mezclador es refinador, puede computar coprocesado dentro del corte.

Art. 21: libre importación y exportación de biocombustibles (las mezcladoras pueden usarlo para cumplir corte). 

Impacto: integración vertical de mezcladoras/refinadoras en el corazón del mandato; controlan mezcla, logística y (con co-procesado) parte de la oferta “renovable”, desplazando a las empresas PyMEs no integradas.

Negociaciones privadas para el abastecimiento (sin licitación pública como regla general):

Art. 14: abastecimiento para mezcla obligatoria = negociación libre.

Art. 20 (Capitulo “Precios de las mezclas obligatorias”): operaciones entre elaboradoras y mezcladoras “en condiciones de mercado” y a precios pactados libremente, informados a la autoridad. 

Impacto: en un oligopsonio de mezcladoras, la “libertad” de negociación consolida poder de compra concentrado y opaca formación de precio/condiciones; las empresas PyMEs no integradas negocian desde desventaja estructural.

Introducción del coprocesamiento como “biocombustible” computable al corte:

Art. 16: habilita computar al corte el componente no fósil del co-procesamiento en refinerías (si el mezclador es refinador).

Art. 38(d) y tabla del Art. 37: fija cómputos máximos crecientes (0→3%) dentro del corte obligatorio. 

Impacto:la única infraestructura para co-procesar la tienen las refinadoras; se sustituye demanda de biodiésel genuino por coprocesado, favoreciendo a integradas/petroleras y erosionando la base empresas PyMEs no integradas.

Reducción programada del tramo no integrado y traslado a “negociación libre”:

Art. 37 (tabla biodiésel): la porción “Empresas no integradas” baja 7,5%→5%→4%→3%, mientras crece “Corte negociación libre” y el cómputo máximo de coprocesado.

Art. 38(c): límita a no integradas (3% hasta 2029; 2% en 2030–31) y prorrata según régimen Ley 27.640. 

Impacto:“muerte programada” del bloque no integrado y migración del crecimiento hacia espacios dominados por mezcladoras/refinadoras.

Apertura comercial asimétrica a favor de mezcladoras :

Art. 21: comercio internacional libre (importación y exportación).

Art. 43: para el mandato, exige origen nacional, pero la autoridad puede autorizar importación por precio o escasez. 

Impacto: no restringe la exportación de las empresas PyMEs no integradas; sí habilita a mezcladoras a importar para cumplir corte y presionar precios, mientras el segmento no integrado queda acotado por cupos/tabla. Ventaja competitiva para petroleras en abastecimiento del mandato.

Tratamiento impositivo que incluye al co-procesado:

Art. 31: los biocombustibles no están gravados por ICL/ICO2 y también queda no gravado el gasoil producido por co-procesamiento de materias primas no fósiles en refinerías. 

Impacto: el beneficio fiscal se extiende explícitamente al coprocesado, reforzando el incentivo económico para las refinadoras y profundizando el desplazamiento del biodiésel elaborado por empresas PyMEs no integradas.

CONCLUSIÓN

Bajo el rótulo de “libre mercado”, la Propuesta SE instala cuatro palancas que refuerzan posiciones dominantes: (i) negociación privada del mandato (Arts. 14 y 20); (ii) coprocesado computable dentro del corte (Art. 16 + Art. 37/38); (iii) reducción del segmento no integrado, límite para ofrecer en licitaciones (Art. 37 y 38(c)); y (iv) apertura comercial que las mezcladoras pueden usar para arbitrar abastecimiento (Arts. 21 y 43), todo con exención impositiva que incluye al co-procesado (Art. 31). El resultado previsible no es un mercado más competitivo, sino una concentración funcional al downstream petrolero.

CAPÍTULO V.- RECOMENDACIÓN 

Sobre la base del análisis riguroso y objetivo presentado en este informe, y considerando tanto los fundamentos establecidos en la Ley de Bases como los principios esenciales del liberalismo económico, se recomienda firmementeadoptar el Proyecto de Ley impulsado por la Liga de Provincias Bioenergéticas.

Esta recomendación se sustenta en razones concretas y verificables:

Transparencia y competencia reales. 

El proyecto de la Liga ordena el 100% del mandato mediante licitaciones públicas con precio único adjudicado y tope en paridad de importación, eliminando de raíz la discrecionalidad y las “mesas chicas”. La publicación de pliegos, curvas de oferta y adjudicaciones devuelve al precio su función de señal, no de privilegio.

Inclusividad equitativa y competencia simétrica. 

La igualación del factor de utilización entre integradas y no integradas evita que la integración vertical se traduzca en captura de mercado. Los límites del 14% por empresa y por grupo económico preservan pluralidad y previenen la concentración. Se termina con prorratas y universos cerrados: entran nuevos oferentes por regla, no por excepción.

Estabilidad normativa y confianza inversora. 

La arquitectura es clara y estable: cronograma creciente y exigible de cortes (con excepciones estrictas y fundadas), autoridad árbitro y no jugador, y precios formados en competencia. Esto habilita planificación de largo plazo y reduce el riesgo regulatorio, atrayendo capital y tecnología.

Desarrollo federal y ambientalmente sustentable. 

La mayor demanda interna de biodiésel sustituye importaciones de gasoil, robustece encadenamientos regionales y empleo calificado, y acompaña la transición energética con biocombustibles genuinos de trazabilidad verificable.

Seguridad contractual y protección fiscal. 

Se introducen contratos “take-or-pay / deliver-or-pay” y multas automáticas por desvío del corte, terminando con el incumplimiento impune. A la vez, se excluye el coprocesado del mandato y de cualquier beneficio fiscal diseñado para biocombustibles, protegiendo la base tributaria y evitando sustituciones encubiertas. Se agrega monitoreo de insumos críticos (p. ej., metanol) con referencia a paridad de exportación y canal expreso ante defensa de la competencia.

En contraposición, la propuesta SE-2025 reinstala mecanismos que refuerzan la concentración, la opacidad y la inequidad competitiva: traslada el mandato a negociación privada en un oligopsonio de mezcladoras, computabiliza coprocesados dentro del corte, reduce y encorseta a las no integradas con techos decrecientes y prorrata heredada, y amplía la discrecionalidad regulatoria. No es liberalización: es administración de posiciones dominantes con nuevo rótulo.

Por estas razones, desde una perspectiva de desarrollo económico sostenible, competitivo y equitativo, resulta imperativo adoptar la Ley Fundamental de los Biocombustibles (Liga Bioenergética) como marco regulatorio definitivo del sector argentino. Esta decisión no solo corrige las falencias actuales; posiciona a la Argentina como actor relevante en energías renovables, garantiza una transición energética seria y justa, preserva la pluralidad empresaria y asegura que la competencia -no el privilegio- sea la que ordene el mercado.

Hilarión Del Olmo

Presidente - Explora S.A.